2025年上半年专项债项目发行分析，与下半年谋划方向及重点

01  核心政策文件

《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发[2024]-52号）于2024年12月22日由国务院办公厅印发，其主要内容涵盖多个重要方面。

在投向管理上，实行“负面清单”制度，明确禁止类项目包括无收益项目、楼堂馆所、形象工程、商业房地产开发（保障性住房和土储除外）等，清单外项目均可申请资金，这极大地拓宽了项目的申请范围。资本金范围方面，将新兴产业基础设施（如量子科技、商业航天）、传统设施智能化改造、卫生健康等22个领域纳入“正面清单”，资本金比例上限由25%提高至30%，为相关领域的项目提供了更充足的资金支持。

审核机制上，在10个省份及雄安新区试点“自审自发”，省级政府自主审批项目并发行债券；非试点地区实行“常态化申报、按季度审核”，提高了审核效率。

偿还机制允许调度财政补助、其他项目收益等多元资金偿还本息，省级政府承担兜底责任，同时建立穿透式资金监管、偿债备付金制度，严惩资金闲置或挪用，加强了资金管理和风险防控。

02  重要会议部署

2024年12月16日国务院常务会议首次明确专项债可用于土地储备和收购存量商品房作保障房，以调节房地产市场供需，同时提出扩大专项债资本金范围，优化审核流程，支持经济大省“挑大梁”。

2025年全国两会（政府工作报告）确定专项债规模为新增额度4.4万亿元（同比增5000亿元），重点投向投资建设项目（含“两重”任务）、土地储备及收购存量商品房作保障房以及首次纳入的“解决地方政府拖欠企业账款”领域，政策目标是消化政府拖欠账款、缓解企业现金流压力，激活经济内生动力。

财政部专项会议（2025年初）部署专项债“早发行、早使用”，要求上半年加快发行节奏，避免资金沉淀，强调对新能源、新基建等领域的倾斜，提升资金撬动社会投资比例（目标1:5）。

03  法律法规依据

《保障中小企业款项支付条例》（2025年修订）强化了地方政府清偿拖欠账款的法定责任，为专项债用于清偿企业欠款提供了法律支撑。全国人大常委会决议（2024年11月）批准新增6万亿元地方政府债务限额，用于置换存量隐性债务，2024年完成2万亿元置换，2025年继续推进剩余额度发行。

04  最新实施动态

湖南率先落地，2025年6月发行200亿元专项债用于清偿拖欠企业账款，占该省新增专项债额度的14%。预计全国专项债用于化债比例达10%-20%（约4400亿元），通过再融资债券或财政资金偿还。水利部发文要求各级部门抢抓政策机遇，将专项债作为水利项目资本金，加快项目储备。

01  总体规模与发行进度

2025年新增政府债务总规模为 11.86 万亿元，较上年增加 2.9 万亿元，其中地方政府专项债券安排 4.4 万亿元，较上年增加 5000 亿元。截止信息发布日，已发行金额 16045 亿元，同比去年上半年的 14935 亿元增长了 1110 亿元，累计完成度 36.36%。

02  重点投资领域

市政和产业园基础设施（26.69%）、交通基础设施（18.17%）、保障性安居工程（12.05%）三者合计占据总发行金额的 56.91%，是绝对的主力投资方向。社会事业在项目数量（2,760）上最多，但金额占比（10.81%）排名第四，反映其项目规模普遍较小。土储专项债重启但规模有限，已有浙江、福建、湖南、四川、广东和北京六省市发行了用于收购收回闲置土地的专项债，已发行 444 个项目，446 批次，共计发行 1099.97 亿元。

03  发行节奏与偿债资金

发行节奏预测显示 6 月为发行高峰，全年发行节奏呈现 “前低后高”，三季度或持续放量。偿债资金来源多元化，允许专项债本息偿还来源从政府性基金收入扩展至财政补助资金、其他项目专项收入等，缓解付息压力。负面清单制度落地，国务院明确专项债禁止投向领域，未列入清单的领域均可申请资金，大幅拓宽使用范围。

04  项目申报、发行审核存在问题

项目谋划储备申报常见问题：入库反馈问题涉及多个方面，如主管部门立项审批问题、本息覆盖倍数不通过、未形成实物工作量等。发改审核要点包括手续完备性、建设内容细化量化、建设地址详细、收益内容明确、投资资金合理、项目纳入相关计划等。财政审核要点则对项目公益性、投向领域、审批手续、项目单位资质、收益覆盖率等方面提出了严格要求。

专项债券申报材料评审问题：评审涉及政府投资项目、公益性项目、项目收益、项目单位隐性债务情况、前期准备情况、资产收入归属情况、项目绩效目标申报情况、信息披露表情况、初审报告情况等多个方面，每个方面都有明确的评审标准和一票否决项。