从起步探索到化债攻坚：江苏省的城投事业走过了怎样的历程？

江苏省2003年发布《江苏省国有土地储备办法》，规定了实施土地储备的主体、范围、程序和资金管理等事项，提出市县级地方政府可以设立土地储备机构来具体实施当地的土地储备工作，而城投公司作为地方政府的融资平台参与土地一级开发和储备，这为城投公司业务的开展提供了政策依据，城投平台进入快速发展阶段。

2003年5月，扬州市江都沿江开发有限公司成立。2003年3月，扬州市交通产业集团有限责任公司的前身扬州交通产业投资有限公司成立。

这一年内还有淮安市交通控股集团有限公司、泰州市姜堰交通建设投资发展有限公司、连云港市交通集团有限公司等多家业务涉及交通建设领域的城投公司成立。江苏省交通设施的发展也给当地旅游业带来了机遇。

2003年10月，江苏武进太湖湾旅游发展有限公司成立。次年4月，扬州瘦西湖旅游发展有限责任公司成立。

2005年3月，江苏召开加快苏北振兴推进区域共同发展工作会议。同年9月，徐州经济技术开发区国有资产经营有限责任公司成立。2006年12月，盐城市城市建设投资集团有限公司和盐城市国有资产投资集团有限公司由盐城市人民政府批准成立。

2003-2007年，江苏省城投公司数量大规模增加，达158家，主要分布于南通、泰州和无锡，三地成立的数量为55家，占比达到34.81%，业务涉及基础设施建设、交通运输、公用事业运营管理等多个领域。

2008年，为应对金融危机，中央推出了4万亿投资计划，刺激经济快速复苏。

2008年11月，江苏省出台了扩大内需、促进发展的10项措施，启动3000亿元政府主导性投资项目，着力拉动经济增长。

2008年江苏省出台《进一步支持苏北加快发展政策意见》，加大对苏北地区经济发展的支持力度，在此政策下，苏北地区扩大基础设施建设规模，发展经济，该区域的城投公司数量快速增加，其中，盐城市在这一阶段成立城投公司32家，数量在全省排第一。

2009年4月，盐城市市政公用投资有限公司成立。同年9月，盐城市海兴集团有限公司的前身盐城市海兴投资有限公司成立。同年，盐城高新区投资集团有限公司、连云港金东方港口投资有限公司以及江苏洪泽湖建设投资集团有限公司陆续成立，苏北地区的城投得到了快速发展。

随着城投公司规模的迅速膨胀，江苏省城投公司的债务规模也在不断增加，地方政府为城投公司违规或变相提供担保等问题开始逐步显现，偿债风险日益加大，政府开始出台相关政策，规范融资平台的经营行为，防范债务风险。

总体来看，在这一时期，江苏省成立的城投公司达到267家，主要分布于南通、盐城和徐州，三地成立的数量为102家，占比达到38.20%。

2014年5月，江苏发布《关于全面深化国有企业和国有资产管理体制改革的意见》，提到加强国有企业优化整合和功能性重组，采取资产划拨、股权调整、整体兼并、企业分立等多种方式，对功能相同的企业和不同企业中相同或相近的业务板块进行整合。

2014年5月，南京大江北国资投资集团有限公司成立，公司整合了南京市浦口区属及下属园区直属国有企业、平台公司共 16 家，从而实现了在浦口区业务经营范围的全方位布局。

2015年，连云港以五家经审计的国有净资产为基础组建连云港市城建控股集团有限公司，将其持有的连云港市城市建设投资集团有限责任公司100%的股权无偿划转给连云港市城建控股集团有限公司，集团在重组转型后，通过股权收购、转让、划拨、增资、清退不良资产等手段整合了100多家成员公司。

2014-2016年，江苏省共成立城投公司53家，其中有40家企业属于区县级企业（含开发区），数量相比于之前快速发展时期有所减少。

2017年，国家发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，2018年，江苏省在《关于深化地方金融监管体制改革防范金融风险工作情况的调研报告》中提到要防范化解地方政府隐性债务风险，研究出台加快融资平台公司市场化转型、地方政府债务信息公开等制度办法，重抓平台整合重组。

2020年，江苏省在《省政府办公厅关于加强市县国有企业竞争性领域投资监管的指导意见》再次强调要规范开发区平台公司投融资行为，平台公司在举债融资时需主动声明不承担政府融资职能，所举债务是企业债务。

同年，江苏省率先响应中央号召，发布《江苏省国企改革三年行动实施方案(2020-2022年)》，将实施方案细化为138项改革任务，要求各设区市、各省属企业2021年底前完成三年改革任务的80%以上，2022年6月底之前全面完成，按提前半年倒排进度。

2020年，经南通市人民政府决定，南通经济技术开发区控股集团有限公司和江苏炜赋集团有限公司、南通经济技术开发区新农村建设有限公司、南通综合保税区发展有限公司进行资产重组，设立新的南通经济技术开发区控股集团有限公司，重组对于推动国有资产保值增值、实现集团公司做大做强有积极意义。

2014-2020年，江苏省新增城投公司数量逐年递减，从2014年的21家减少到2020年的4家。分区域来看，南京市新增城投公司数量最多，为12家；常州、苏州次之，均为10家；南通、扬州、盐城等地市梯次排列。

2021年，化解地方政府隐性债务风险成为财政重点工作。中央出台《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》。随后江苏省出台《关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见》，标志着江苏省防范化解重大金融风险工作进入持续推进的新阶段。

2022年11月，江苏省要求各地3年内将融资平台数压降50%以上，5年内乡镇级平台清零，市本级保留8家左右，区县保留3家左右。

2023年7月，中共中央政治局会议提出了“一揽子化债方案”，新一轮化债工作开启。江苏省审计厅在2023年7月公布的《2022年度省级预算执行和其他财政收支情况审计结果》中提到，继续推动省级财政专项资金优化整合，在全国率先建立覆盖政府债务、政府隐性债务、融资平台公司经营性债务的全口径债务管理体系。

江苏省各地城投公司通过股权划转、整合重组、参股控股等方式加快市场化转型步伐。

2024年11月15日，江苏省财政厅发布公告，于11月22日招标发行2024年江苏省地方政府再融资专项债券（十至十二期），计划发行总额1200亿元。

11月22日，江苏省财政厅再次发布公告，拟发行2024年江苏省地方政府再融资专项债券（十三至十七期），计划发行总额1311亿元。这些募集的资金将专门用于置换存量隐性债务，旨在优化债务结构并降低财政风险。

12月9日，江苏省发布《关于提请审议〈江苏省2024年省级预算调整方案（草案）〉议案的说明》，财政部一次性下达至江苏省并分三年实施的专项债务限额为7533亿元，每年2511亿元，用于置换存量隐性债务，江苏省拿到“6万亿蛋糕”的比例为12.56%，在全国省份中位列第一。

此外，包括苏州、南京、连云港等在内的各地市也相继出台相关政策，压降县镇级城投平台的数量，确保化债目标的实现。

在这一阶段，江苏省新成立的城投公司较少，四年间仅成立10家城投公司。

值得关注的是，这一时期江苏省在处理存量房产去库存问题上形成了存量房“以旧换新”的“江苏模式”，不仅有助于城投平台去化库存商品房，改善现金流，还提升了其在资本市场的融资能力。

2024年4月30日，中共中央政治局强调要持续防范化解重点领域风险，继续坚持因城施策，要结合房地产市场供求关系的新变化、人民群众对优质住房的新期待，统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施，抓紧构建房地产发展新模式，促进房地产高质量发展。

本次会议为“江苏模式”的继续开展奠定了良好的基础，也肯定了该模式的良好效果。 【文：罗强、钱文君、苏小智】