年中盘点：土储债加快推进，今年总规模约5千到8千亿元

2025年进度条已过半，土储债作为地方化债与土地市场调控的关键工具，其进展备受关注。

本文梳理政策脉络、市场动态及区域实践，透视土储债发行节奏、资金投向与潜在挑战。下半年能否成为化债转折点？

2024年10月12日，国新办发布会明确“允许专项债券用于土地储备”，这是土储专项债自2019年9月国常会被叫停以来，时隔五年正式重启。

国家陆续出台了相关政策支持地方政府专项债券用于土地储备项目，包括《关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》（自然资发[2024]104号）、《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发[2024]242号）及《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》（自然资发[2025]45号）等指导性文件，明确了收储范围、资金使用规范及风险防控要求等内容。

自北京市打响了今年土储专项债第一枪，截至2025年6月27日，全国共有12个发行主体发行了土储专项债券，均为“自审自发”试点地区。

“自审自发”试点地区还未有发行的有江苏省、青岛市。非“自审自发”试点地区土储专项债券据悉已报送至自然资源部、财政部审核。

在广州市今年初首次公布收储项目后，各地积极响应。目前，广东、重庆、安徽、江西和河南五地已公布的收储项目资金规模居前。其中，广东省以614.14亿元的资金规模位居首位，涉及地块294宗；重庆市以504.97亿元紧随其后，涉及地块365宗。

近期，安徽、山东等地此前披露的多宗收储地块项目最新动态显示，已获得专项债融资支持。随着隐债置换债的发行渐入尾声，新增专项债发行提速，用于土地收储的专项债发行也开始上量。

今年2月，北京与广东率先尝试发行土储专项债，但此后该类专项债发行较慢，1-4月累计只发行了500多亿元。5月至今，土储专项发行了1200多亿元。目前，已有上海、安徽、山东、四川、浙江、福建、湖南、广东和北京九地发行了用于收购收回闲置土地的专项债，发行金额合计1699.36亿元。其中，上海以416.51亿元位居榜一，广东以322.77亿元次之。另外，5月下旬，浙江等地还发行了部分专项债用于收购存量商品房。

根据“专项债券信息网”，截止2025年6月27日，全国土储专项债券已发行约1693.02亿元，共610个项目，主要为“存量”土储。

土储专项债券发行期限涉及3年、5年、7年、10年、20年，以及含权期限7+3年、5+2年，其中5年及7年期为主要发行期限。

尽管发行速度有所提升，但与已公布的专项债收储项目规模相比，土储专项债的发行规模仍较小。专项债收储仍然面临价格评估机制难统一、资金收益存在不确定性等挑战。地方政府倾向于按当前市场评估价确定收储价格，而当前地价普遍低于前几年出让时的价格，导致收储价格多为原价的7-9折。

从各地已公告的拟收储土地项目看，城投及国企为收储主要目标，折扣率约12%，针对民企的折扣率更高。拟收储土地初始拿地时间集中于2021年以后，与房地产行业下行时点及城投集中托底拿地时间相符合。

专项债资金需以土地未来收益作为偿债来源，但当前房地产市场仍处于调整期，土地出让收益存在不确定性会加剧债务风险。另外，不同能级城市的资金平衡问题也呈现分化。

目前各地专项债收储土地实际推进速度仍有待提高，主要是因为操作过程中，收储标准和程序缺乏统一明确的指引，各地执行标准不一，导致实施效率不高。此外，收购主体相对单一，绝大多数集中于地方城投公司，未能充分发挥市场机制的活力。

土储专项债有利于调节土地供需关系，并缓解房企和城投平台的流动性压力，预估今年投向土储的新增专项债规模落在5000-8000亿元之间。

来源：中弘盛咨询、苏智院