从投资到 “清欠”，专项债用途扩围：如何撬动经济循环？

与此同时，湖南、云南等地将数百亿元专项债直接用于 “清欠” 政府拖欠企业账款，土储专项债发行规模在2025年上半年突破1800亿元——这些变化背后，是财政政策工具在稳增长、化债务、促转型多重目标下的主动进化。

在湖南2025年省级预算调整方案中，200亿元专项债被明确标注 “解决政府拖欠企业账款”，与云南的356亿元、广西的 “清欠” 安排形成呼应。截至目前，全国已有556亿元专项债资金通过 “名单制管理” 定向拨付至重点企业，华创证券预计全年规模或超千亿元。

这一举措直指企业经营的 “痛点”。2024年末规模以上工业企业应收账款已达26.06万亿元，政府拖欠账款不仅导致民营企业资金链紧张，更可能引发产业链连锁反应。云南昭通、陕西咸阳等地通过专项债资金实现拖欠款清零的实践，验证了这一工具在疏通经济微循环中的实效。

北京将100亿元专项债投向政府投资引导基金，堪称财政政策工具的创新样本。不同于传统基建投资的 “硬投入”，引导基金通过 “财政资金+社会资本” 的模式，可撬动数倍规模的产业投资，重点支持战略性新兴产业。

市场分析指出，这一模式既能规避专项债投向竞争性领域的政策限制，又能通过市场化运作提升资金使用效率，为地方产业升级注入“金融活水”。

2025年5月以来，土储专项债发行规模迅速攀升至1800亿元，机构预测全年规模或超5000亿元。这一曾因土地市场低迷而沉寂的品种重新活跃，本质上是地方政府在土地出让收入下滑背景下的“稳财政”举措。

土储专项债的重启并非简单回归传统路径，而是与城市更新、低效用地盘活等政策结合，试图在土地资源优化配置中寻找财政可持续性的平衡点。

专项债用途的扩围，本质上是财政政策在经济转型期的功能迭代。2024年底中央经济工作会议强调 “实施更加积极的财政政策”，国务院《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》明确建立投向 “负面清单”——除楼堂馆所、商业地产等禁止领域外，专项债可灵活支持更多领域。这一政策转向背后有三大逻辑。

首先是化解存量债务压力。在12万亿元地方化债 “组合拳” 中，2025年至少2.8万亿元债券用于化债，其中8000亿元新增专项债直接服务于债务化解。截至5月末，全国已发行置换债券超1.6万亿元，170多个地区实现 “全域隐性债务清零”，专项债在存量债务置换中的作用愈发关键。

其次，专项债 “清欠” 的本质，是通过财政资金缓解政府与企业间的债务链条梗阻。当企业应收账款转化为现金流，不仅能改善短期经营指标，更能释放产业链上下游的交易活力，形成 “清欠—复工—增收” 的正向循环，以此激活企业微观活力。

从 “投项目” 到 “做引导”，专项债与政府投资基金的结合，标志着财政政策从 “直接拉动” 向 “间接撬动” 转型，这种创新的财政资金运作模式既能避免政府对市场的过度干预，又能通过产业政策引导社会资本流向新质生产力领域，契合经济结构转型需求。

财信金控首席经济学家伍超明指出，专项债用途创新具有三重意义。

对企业而言，“清欠”资金直接缓解流动性压力，尤其利好中小微和民营企业；对财政而言，引导基金模式提升了资金使用效率，使有限财政资源能撬动更多社会资本；对经济而言，土储专项债与化债资金的协同，为地方政府渡过土地财政转型期争取了时间窗口。

从更宏观的视角看，专项债用途扩围是财政政策 “精准滴灌” 的体现。当传统基建投资边际效益递减，财政资金开始向“债务化解—企业纾困—产业引导” 的复合功能进化。

这种调整既回应了当前经济运行中的突出矛盾（如企业账款拖欠、地方债务压力），也为未来财政政策与产业政策、金融政策的深度融合埋下伏笔。